李元实:改革验收管理方式 加强事中事后监管

日期:2017-08-02来源:中国政府法制信息网【字体: 视力保护色:

《国务院关于修改<建设项目环境保护管理条例>的决定》日前已公布,自2017年10月1日起施行。此次修订,最重大的调整之一是取消了建设项目竣工环境保护验收行政许可,同时对加强建设项目事中事后监管提出了更高要求。为此,应深入学习贯彻立法精神,深化建设项目环境保护管理改革,围绕改善环境质量,完善源头严防、过程严管、违法严惩的环境保护事中事后监管工作机制,使环境保护工作按照法律要求,顺应人民群众愿望,符合国家建设大局。

一、改革验收管理方式的重大意义

改革验收管理方式,是加快转变政府职能的迫切需要。《建设项目环境保护管理条例》(以下简称《条例》)自1998年颁布实施以来,对贯彻建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度,防治建设项目产生新的环境污染和破坏生态环境,发挥了重要作用。党的十八大以来,随着政府职能转变和行政审批体制改革的深入推进,简政放权、放管结合已经成为国家行政管理的必然趋势。目前,国务院部门取消下放行政审批事项已达三分之一以上。新《条例》取消了验收行政许可,强调了环境保护部门对建设项目环境保护的监督管理责任,充分体现了简政放权、放管结合的行政审批体制改革精神,将有力促进建设项目环境管理重审批、轻监管传统思路的转变,加快扭转“三同时”违法行为得不到及时、有效查处的被动局面。

改革验收管理方式,是落实建设单位主体责任的必然要求。建设单位作为建设项目环境保护的责任主体,应依法履行环境影响评价、“三同时”、排污许可等相关制度,落实项目实施全过程环境保护责任。长期以来,环境保护部门负责组织建设项目竣工环境保护验收,在一定程度上造成了落实“三同时”制度责任主体不明确,建设单位主体责任和环境保护部门监管责任易被混淆。新《条例》将竣工验收的责任主体由环境保护部门调整为建设单位,使得建设项目环境保护责任关系更加顺畅。

改革验收管理方式,是深化环境影响评价改革的内在需求。近年来,环境影响评价改革蹄疾步稳,明确以改善环境质量为核心的指导思想,坚持在放权上求实效、在监管上求创新、在服务上求提升,将事中事后监管作为环境影响评价改革的重点领域。建设项目环境保护事中事后监管不断深化改革、完善机制、强化执法、加强监督,取得了重要进展,但是仍存在主体责任不落实、环境监管不到位、体制机制不顺畅等问题。在去年出台的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中,将不断强化事中事后监管作为重要内容,提出了创新“三同时”管理、落实监管责任的工作思路。新《条例》对验收管理方式的改革,既是环境影响评价改革自身需要,也为环境影响评价改革的持续深化创造了有利条件。

二、新《条例》关于验收和监管有关要求的新特点

一是加强了对建设单位落实建设项目环境保护的要求。新《条例》细化了建设项目初步设计、施工建设和资金保障等方面的要求,规定建设单位将环境保护设施建设纳入施工合同,保证环境保护设施建设进度和资金,并在项目建设过程中同时组织实施环境影响报告书(表)及其审批决定中提出的环境保护对策措施。对比修订前的条款,新《条例》在落实建设项目环境保护要求方面对建设单位提出了更加明确的要求。

二是将组织建设项目环境保护设施验收的责任回归到建设单位。新《条例》虽然取消了验收行政许可,但保留了验收环节,要求编制环境影响报告书(表)的建设项目竣工后,建设单位按照国务院环境保护部门规定的标准和程序,对配套建设的环境保护设施进行验收,编制验收报告。新《条例》将过去由环境保护部门组织验收的方式调整为由建设单位自行组织环境保护设施验收,彻底理顺了责任关系:环境保护设施的有效运行是建设单位自己的事,环境保护部门不再为其背书,环境保护部门与建设项目及其建设单位是监管和被监管的关系,监管中发现的问题由建设单位承担责任。

三是更加突出了环境保护部门的监管责任。新《条例》明确取消了验收行政许可,同时规定,环境保护部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况,以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况,进行监督检查。这意味着环境保护部门要调整建设项目的监管策略,从过去采取验收行政许可这种一次性的监管方式调整为对建设项目从设计到施工再到投产使用的全过程监管方式,提升建设项目事中事后监管效力。

四是强化了信息公开和诚信管理的要求。新《条例》规定,除按照国家规定需要保密的情形外,建设单位应依法向社会公开验收报告。环境保护部门应将建设项目有关环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公开违法者名单。上述关于信息公开和诚信管理的要求,反映了当前创新环境治理模式的新思维。从我国的国家治理体系发展来看,当前需立足于“政府—市场—社会”三分结构,理顺各治理主体之间与内部的权责关系,形成企业守法、政府监管、社会监督的共治局面。对建设单位信息公开和信守承诺的要求,畅通了社会监督的渠道,使得建设单位从“要我守法”变成“我要守法”,促进了建设项目环境保护主体责任的有效落实。

五是规定了开展环境影响后评价的要求。新《条例》第十九条第二款规定了开展环境影响后评价的要求。这将有力促进《建设项目环境影响后评价管理办法(试行)》的实施。对于水利、水电、采掘、港口、铁路行业中实际环境影响程度和范围较大,且主要环境影响在项目建成运行一定时期后逐步显现的建设项目;冶金、石化和化工行业中有重大环境风险,建设地点敏感,且持续排放重金属或者持久性有机污染物的建设项目;开展环境影响后评价是强化事中事后监管的重要途径,将有力推动建设项目环境保护持续改进,提高环境影响评价制度的有效性。

三、如何贯彻落实好新《条例》关于验收和监管的新要求

国家层面应加强制度建设。对于以污染物排放为主要环境影响的建设项目,应积极推进环境影响评价与排污许可制度的衔接。对于以生态影响为主的建设项目,应积极探索开展环境影响后评价,及时妥善地应对和减缓此类建设项目逐步显现的环境影响。从管理层面,应系统研究和推进建设项目环境管理相关制度的衔接和融合,构建“事前严防、事中严管、后果严惩”全过程环境监管制度体系,形成制度合力。从技术层面,应全面修订有关行业建设项目竣工环境保护验收技术规范,指导建设单位规范地开展自行验收。

环境保护部门应切实加强监管。新《条例》颁布实施后,各级环境保护部门应主动适应改革验收管理的新思路,积极探索新的监管方式。应以落实建设单位环境保护主体责任为核心,以推进信息公开、诚实守信为手段,以严格执法、大数据监管、社会监督为保障,提高环境保护事中事后监管效能。建立建设项目事中事后监管台账,加强对环境影响评价审批质量、施工期环境保护设施建设及环境保护措施落实、运营期环境保护设施守法运行的监管。

建设单位应积极开展建设项目竣工后的自行验收。建设项目环境保护设施实行建设单位自行验收后,配套验收管理制度、程序、技术规范等也将发生一定调整,这将是逐步完善和规范的过程。然而自新《条例》生效之日起,建设单位就必须履行自行验收的法定责任。因此,建设单位应高度重视自行验收工作,主动关注和学习环境保护部门关于自行验收的管理要求,探索建立自行验收的程序和方法,必要时应委托有关咨询机构,确保如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况,履行新《条例》规定的自行验收责任。(环境保护部环境工程评估中心 李元实)

 

 

 


 

 

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